新能源汽车的发展及外资并购
作者：赵曰耀 戴牧 金杜律师事务所并购部
新能源汽车在中国现行的准入政策中被定义为“采用非常规的车用燃料作为动力来源（或使用常规的车用燃料、采用新型车载动力装置），综合车辆的动力控制和驱动方面的先进技术，形成的技术原理先进、具有新技术、新结构的汽车，新能源汽车包括混合动力汽车、纯电动汽车（BEV，包括太阳能汽车）、燃料电池电动汽车（FCEV）、氢发动机汽车、其他新能源（例如高效储能器、二甲醚）汽车等各类产品”[1]。
新能源汽车对于整个中国汽车工业的可持续发展、减轻环境和能源压力、加强国际竞争优势[2]等有着重要意义[3]。就中国现行的产业政策以及发展规划来看，新能源汽车领域具有以下几个特点：一、其本身属于中国工业领域中的重要组成部分，即汽车工业，中国法律对于外资参与汽车的设计、生产、销售有着严格的要求[4]和限制[5]；二、新能源汽车属于中国的战略性新兴产业，生产企业享受一系列的财税金融[6]政策扶持[7]，也被视为实现节能减排目标[8]的关键路径[9]；最后，新能源汽车产业涉及技术研发[10]、生产、配套设施建设、动力电池回收等多个环节，投资者需要深入了解各个环节适用的产业政策、相关法律法规的要求。
外资产业准入政策
外资兼并收购新能源汽车企业需要满足相关产业政策的有关规定。根据《外商投资产业指导目录》的规定，新能源汽车的核心部件动力电池属于鼓励类投资，但受到外资比例不得超过50%的限制。与此同时，新能源汽车在进行特定汽车产品生产时，生产者须遵循《汽车产业发展政策》以及《工业和信息化部新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》的规定，从工信部取得生产企业准入资格以及新能源汽车产品准入资格。
中国汽车行业的监管环境可以概括为政府控制整车制造业投资，鼓励汽车零部件企业的发展。对于新能源汽车而言，除上述动力电池部件的外资比例受限制外，关键部件的生产与制造允许外商独资。根据国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2013）》规定，相应的新设项目属于备案制。由于新能源汽车的电动机并不属于传统动力汽车所必需的发动机，在产品水平要求方面需要遵循新的电动机国家技术标准[11]。
然而就整车制造业而言，自2004年外商投资指导目录修改以来就已经不再属于鼓励类产业，并受到国家的严格调控。外资进入新能源汽车整车制造亦必须采用合资形式且中方股份比例不得低于50%。当外商欲通过股权收购方式进入中国新能源整车制造市场时，只能在国内拥有两家或两家以下生产同类整车产品的合资企业[12]。投资者还需要注意的是，新能源汽车生产企业需经工信部公告合格后方可进行生产活动，新建汽车企业或现有汽车企业跨产品类别生产其他类别新能源汽车整车产品的，应当按照国家有关投资管理规定先行办理项目的核准或备案手续[13]。
国家安全审查
目前，中国对于外资境内并购活动进行国家安全审查的制度主要是由商务部和发改委牵头，以部际联席会议为审查主体的外资并购安全审查制度。从国办发[2011]6号文、六部委制定的《关于外国投资者并购境内企业的规定》以及其他文件来看，外资并购需要申报的领域包括“重点行业”、“可能影响国家经济安全因素的领域”、“拥有驰名商标或中华老字号的境内企业”、“境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业”。
由于新能源汽车整车制造产业必须满足产业政策所规定的中方股份比例，外方取得中方车企股权可能会触发并购安全审查。在设计交易结构时，投资者应当考量通过并购审批的可行性，同时也要考虑目标公司/资产的债务及税务等风险，对收购方式选择，目标公司业务／资产剥离，股权架构设计进行周密的判断。
就外资并购国内新能源汽车零部件制造企业而言，由于新能源汽车关键部件、整车及配套设施属于《我国应掌握自主知识产权的关键技术和产品目录》[14]，对于国家产业发展、推进经济发展以及保障国家安全起重要作用，当外资对境内新能源汽车零部件制造企业进行资产收购、股权收购或收购技术时，也可能会触发并购安全审查[15]。由于该目录并未对新能源汽车关键部件做出详细定义，在启动安全审查时，相关政府部门会结合中国的产业准入政策运用自由裁量权。交易各方有必要就中方合作伙伴在技术中心设置、专利授权以及商业秘密方面进行合理安排。
外国投资的政策优惠
在国家层面，新能源汽车生产企业以及新能源汽车产品应适用目录管理制度（“节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录”，下文简称“目录”）。国家对于进入目录的产品和企业实施动态管理：工信主管部门将会对目录产品在试点城市的实际运行状况进行抽样测试，对未达标的产品和企业予以清退[16]。而只有纳入目录中的汽车企业才可能享受中央财政拨付的示范推广补助资金。
在2013年的通知[17]中明确规定，“纳入中央财政补贴范围的新能源汽车车型应是符合要求的纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车”，在计算汽车平均燃料消耗量，主要以前述三种类型汽车为新能源汽车进行排量核算。外资在进入新能源汽车生产时，可以享受到与国内汽车制造商无差别的补贴优惠政策。
在地方层面，推广新能源汽车应用的试点城市亦会运用地方财政支持新能源汽车产业。譬如，北京市地方出台的审核备案管理细则中，明确将北京市示范应用新能源小客车产品范围限制在国家目录范围内[18]，除此之外，在国家目录的基础之上，北京本地也出台了多版“北京市示范应用新能源小客车生产企业及产品目录”，根据补助资金管理细则的规定，纳入北京地方目录范围内的新能源小客车才可以享受北京地方财政给予的补助资金。上海市经信委也出台了一系列的“上海版目录”（上海市示范应用新能源小客车生产企业及产品目录），只有能入围该目录的产品和企业才可享受上海本地的优惠政策。根据近期出台的国务院文件[19]，各地的目录会可能很快由全国统一的新能源汽车推广目录所取代。
新能源汽车的推广
近来，公务用车政策向新能源汽车倾斜，因此新能源汽车可以考虑优先发展公务用车领域。此外，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中规定，示范城市或区域需满足的条件有：在2013—2015年期间，特大型城市或重点区域新能源汽车累计推广量不低于10000辆，其他城市或区域累计推广量不低于5000辆；政府机关、公共机构等领域车辆采购要向新能源汽车倾斜，新增或更新的公交、公务、物流、环卫车辆中新能源汽车比例不低于30%[20]。
新能源汽车对于公共交通、汽车租赁行业也将产生巨大的影响。《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》中规定，中央财政将会对汽车生产企业、电池租赁企业给予补助，汽车生产企业按扣除补助后的价格将新能源汽车销售给私人用户、租赁企业，电池租赁企业按扣除补助后的价格向私人用户出租新能源汽车电池。根据网络公布的信息，上海市交通委员会近期也正在组织开展上海出租行业应用新能源和清洁能源车辆研究。随着新能源汽车租赁价格和驾驶成本的逐步走低，消费者对新能源汽车的认识更加深入，从而带动新能源汽车的推广。此外，目前包括北京，合肥在内的城市已经采购了大批新能源汽车用于出租车领域。这对于新能源汽车厂商来说无疑是一个巨大的发展契机。
结语
对欲加入中国新能源汽车产业的外资企业来说，与现有内资汽车制造企业进行合资或者进行股权/资产收购均是现实可行的交易路径。就新能源汽车及零部件领域的绿地投资而言，外国投资者可在诸多方面享受与国内车企同等的政策优惠。然而，外国投资者需要深入了解中国新能源汽车设计、生产、销售乃至维修的技术标准和准入制度，使并购行为符合法律要求，推进并购后的整合及运营。
[1]《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》，工信部颁布，2009-07-01生效。
[2]《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快培育国际合作和竞争新优势指导意见的通知》，国务院办公厅，2012-05-24生效。
[3]《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》，国务院颁布 ，2012-06-28生效。
[4] 如中国的汽车产业发展政策、汽车产业合资政策、汽车税费制度、汽车金融消费借贷等方面。
[5]《国家发展和改革委员会关于汽车工业结构调整意见的通知》国家发改委颁布 2006-12-20 生效。
[6]《关于进一步做好金融服务支持重点产业调整振兴和抑制部分行业产能过剩的指导意见》银发【2009】386号，中国人民银行、证监会、银监会、保监会联合颁布，2009-12-22 生效
[7]《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，国务院颁布，2010-10-10 生效。
[8]《国务院关于印发节能减排“十二五”规划的通知》，国务院颁布，2012-08-06生效。
[9]《工业领域应对气候变化行动方案（2012-2020年）》，工业和信息化部，国家发展和改革委员会、科技部、财政部联合发布， 2012-12-31 生效。
[10]《“十二五”产业技术创新规划》，工信部颁布，2011-11-04生效。
[11] 该标准尚在征求意见当中，GB/T 18488.1—201×代替GB/T 18488.1-2006 和GB/T18488.2-2006。
[12]《汽车产业发展政策》第48条“……同一家外商可在国内建立两家(含两家)以下生产同类(乘用车类、商用车类、摩托车类)整车产品的合资企业，如与中方合资伙伴联合兼并国内其它汽车生产企业可不受两家的限制。……”。
[13]《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》第三章，准入条件及管理，对于新能源汽车企业和汽车产品准入条件有着详尽的规定。
[14]《我国应掌握自主知识产权的关键技术和产品目录》国科发计字【2006】540号，科学技术部、国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、财政部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、国家知识产权局、中国人民解放军总装备部联合制定， 2006-12-21实施。
[15]在商务部未出台《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》的2007年，德国舍弗勒公司(Schaeffler)并购洛阳轴承有限公司的申请已被中国政府拒绝。
[16]《关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布，2011-10-14实施。
[17]《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布，2013-09-13实施
[18]《北京市示范应用新能源小客车生产企业及产品审核备案管理细则》，第四条。
[19]《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》由国务办办公厅发布，2014-07-14实施
[20]《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》由国务办办公厅发布，2014-07-14实施
新能源汽车在中国现行的准入政策中被定义为“采用非常规的车用燃料作为动力来源（或使用常规的车用燃料、采用新型车载动力装置），综合车辆的动力控制和驱动方面的先进技术，形成的技术原理先进、具有新技术、新结构的汽车，新能源汽车包括混合动力汽车、纯电动汽车（BEV，包括太阳能汽车）、燃料电池电动汽车（FCEV）、氢发动机汽车、其他新能源（例如高效储能器、二甲醚）汽车等各类产品”[1]。
新能源汽车对于整个中国汽车工业的可持续发展、减轻环境和能源压力、加强国际竞争优势[2]等有着重要意义[3]。就中国现行的产业政策以及发展规划来看，新能源汽车领域具有以下几个特点：一、其本身属于中国工业领域中的重要组成部分，即汽车工业，中国法律对于外资参与汽车的设计、生产、销售有着严格的要求[4]和限制[5]；二、新能源汽车属于中国的战略性新兴产业，生产企业享受一系列的财税金融[6]政策扶持[7]，也被视为实现节能减排目标[8]的关键路径[9]；最后，新能源汽车产业涉及技术研发[10]、生产、配套设施建设、动力电池回收等多个环节，投资者需要深入了解各个环节适用的产业政策、相关法律法规的要求。
外资产业准入政策
外资兼并收购新能源汽车企业需要满足相关产业政策的有关规定。根据《外商投资产业指导目录》的规定，新能源汽车的核心部件动力电池属于鼓励类投资，但受到外资比例不得超过50%的限制。与此同时，新能源汽车在进行特定汽车产品生产时，生产者须遵循《汽车产业发展政策》以及《工业和信息化部新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》的规定，从工信部取得生产企业准入资格以及新能源汽车产品准入资格。
中国汽车行业的监管环境可以概括为政府控制整车制造业投资，鼓励汽车零部件企业的发展。对于新能源汽车而言，除上述动力电池部件的外资比例受限制外，关键部件的生产与制造允许外商独资。根据国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2013）》规定，相应的新设项目属于备案制。由于新能源汽车的电动机并不属于传统动力汽车所必需的发动机，在产品水平要求方面需要遵循新的电动机国家技术标准[11]。
然而就整车制造业而言，自2004年外商投资指导目录修改以来就已经不再属于鼓励类产业，并受到国家的严格调控。外资进入新能源汽车整车制造亦必须采用合资形式且中方股份比例不得低于50%。当外商欲通过股权收购方式进入中国新能源整车制造市场时，只能在国内拥有两家或两家以下生产同类整车产品的合资企业[12]。投资者还需要注意的是，新能源汽车生产企业需经工信部公告合格后方可进行生产活动，新建汽车企业或现有汽车企业跨产品类别生产其他类别新能源汽车整车产品的，应当按照国家有关投资管理规定先行办理项目的核准或备案手续[13]。
国家安全审查
目前，中国对于外资境内并购活动进行国家安全审查的制度主要是由商务部和发改委牵头，以部际联席会议为审查主体的外资并购安全审查制度。从国办发[2011]6号文、六部委制定的《关于外国投资者并购境内企业的规定》以及其他文件来看，外资并购需要申报的领域包括“重点行业”、“可能影响国家经济安全因素的领域”、“拥有驰名商标或中华老字号的境内企业”、“境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业”。
由于新能源汽车整车制造产业必须满足产业政策所规定的中方股份比例，外方取得中方车企股权可能会触发并购安全审查。在设计交易结构时，投资者应当考量通过并购审批的可行性，同时也要考虑目标公司/资产的债务及税务等风险，对收购方式选择，目标公司业务／资产剥离，股权架构设计进行周密的判断。
就外资并购国内新能源汽车零部件制造企业而言，由于新能源汽车关键部件、整车及配套设施属于《我国应掌握自主知识产权的关键技术和产品目录》[14]，对于国家产业发展、推进经济发展以及保障国家安全起重要作用，当外资对境内新能源汽车零部件制造企业进行资产收购、股权收购或收购技术时，也可能会触发并购安全审查[15]。由于该目录并未对新能源汽车关键部件做出详细定义，在启动安全审查时，相关政府部门会结合中国的产业准入政策运用自由裁量权。交易各方有必要就中方合作伙伴在技术中心设置、专利授权以及商业秘密方面进行合理安排。
外国投资的政策优惠
在国家层面，新能源汽车生产企业以及新能源汽车产品应适用目录管理制度（“节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录”，下文简称“目录”）。国家对于进入目录的产品和企业实施动态管理：工信主管部门将会对目录产品在试点城市的实际运行状况进行抽样测试，对未达标的产品和企业予以清退[16]。而只有纳入目录中的汽车企业才可能享受中央财政拨付的示范推广补助资金。
在2013年的通知[17]中明确规定，“纳入中央财政补贴范围的新能源汽车车型应是符合要求的纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车”，在计算汽车平均燃料消耗量，主要以前述三种类型汽车为新能源汽车进行排量核算。外资在进入新能源汽车生产时，可以享受到与国内汽车制造商无差别的补贴优惠政策。
在地方层面，推广新能源汽车应用的试点城市亦会运用地方财政支持新能源汽车产业。譬如，北京市地方出台的审核备案管理细则中，明确将北京市示范应用新能源小客车产品范围限制在国家目录范围内[18]，除此之外，在国家目录的基础之上，北京本地也出台了多版“北京市示范应用新能源小客车生产企业及产品目录”，根据补助资金管理细则的规定，纳入北京地方目录范围内的新能源小客车才可以享受北京地方财政给予的补助资金。上海市经信委也出台了一系列的“上海版目录”（上海市示范应用新能源小客车生产企业及产品目录），只有能入围该目录的产品和企业才可享受上海本地的优惠政策。根据近期出台的国务院文件[19]，各地的目录会可能很快由全国统一的新能源汽车推广目录所取代。
新能源汽车的推广
近来，公务用车政策向新能源汽车倾斜，因此新能源汽车可以考虑优先发展公务用车领域。此外，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中规定，示范城市或区域需满足的条件有：在2013—2015年期间，特大型城市或重点区域新能源汽车累计推广量不低于10000辆，其他城市或区域累计推广量不低于5000辆；政府机关、公共机构等领域车辆采购要向新能源汽车倾斜，新增或更新的公交、公务、物流、环卫车辆中新能源汽车比例不低于30%[20]。
新能源汽车对于公共交通、汽车租赁行业也将产生巨大的影响。《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》中规定，中央财政将会对汽车生产企业、电池租赁企业给予补助，汽车生产企业按扣除补助后的价格将新能源汽车销售给私人用户、租赁企业，电池租赁企业按扣除补助后的价格向私人用户出租新能源汽车电池。根据网络公布的信息，上海市交通委员会近期也正在组织开展上海出租行业应用新能源和清洁能源车辆研究。随着新能源汽车租赁价格和驾驶成本的逐步走低，消费者对新能源汽车的认识更加深入，从而带动新能源汽车的推广。此外，目前包括北京，合肥在内的城市已经采购了大批新能源汽车用于出租车领域。这对于新能源汽车厂商来说无疑是一个巨大的发展契机。
结语
对欲加入中国新能源汽车产业的外资企业来说，与现有内资汽车制造企业进行合资或者进行股权/资产收购均是现实可行的交易路径。就新能源汽车及零部件领域的绿地投资而言，外国投资者可在诸多方面享受与国内车企同等的政策优惠。然而，外国投资者需要深入了解中国新能源汽车设计、生产、销售乃至维修的技术标准和准入制度，使并购行为符合法律要求，推进并购后的整合及运营。
[1]《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》，工信部颁布，2009-07-01生效。
[2]《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快培育国际合作和竞争新优势指导意见的通知》，国务院办公厅，2012-05-24生效。
[3]《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》，国务院颁布 ，2012-06-28生效。
[4] 如中国的汽车产业发展政策、汽车产业合资政策、汽车税费制度、汽车金融消费借贷等方面。
[5]《国家发展和改革委员会关于汽车工业结构调整意见的通知》国家发改委颁布 2006-12-20 生效。
[6]《关于进一步做好金融服务支持重点产业调整振兴和抑制部分行业产能过剩的指导意见》银发【2009】386号，中国人民银行、证监会、银监会、保监会联合颁布，2009-12-22 生效
[7]《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，国务院颁布，2010-10-10 生效。
[8]《国务院关于印发节能减排“十二五”规划的通知》，国务院颁布，2012-08-06生效。
[9]《工业领域应对气候变化行动方案（2012-2020年）》，工业和信息化部，国家发展和改革委员会、科技部、财政部联合发布， 2012-12-31 生效。
[10]《“十二五”产业技术创新规划》，工信部颁布，2011-11-04生效。
[11] 该标准尚在征求意见当中，GB/T 18488.1—201×代替GB/T 18488.1-2006 和GB/T18488.2-2006。
[12]《汽车产业发展政策》第48条“……同一家外商可在国内建立两家(含两家)以下生产同类(乘用车类、商用车类、摩托车类)整车产品的合资企业，如与中方合资伙伴联合兼并国内其它汽车生产企业可不受两家的限制。……”。
[13]《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》第三章，准入条件及管理，对于新能源汽车企业和汽车产品准入条件有着详尽的规定。
[14]《我国应掌握自主知识产权的关键技术和产品目录》国科发计字【2006】540号，科学技术部、国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、财政部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、国家知识产权局、中国人民解放军总装备部联合制定， 2006-12-21实施。
[15]在商务部未出台《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》的2007年，德国舍弗勒公司(Schaeffler)并购洛阳轴承有限公司的申请已被中国政府拒绝。
[16]《关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布，2011-10-14实施。
[17]《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布，2013-09-13实施
[18]《北京市示范应用新能源小客车生产企业及产品审核备案管理细则》，第四条。
[19]《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》由国务办办公厅发布，2014-07-14实施
[20]《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》由国务办办公厅发布，2014-07-14实施
